Associazionismo e democrazia, un binomio da difendere

19 Ago, 2016 Fonte: - Susanna Ronconi, Rapporto sui Diritti Globali 2012

(dal Rapporto sui Diritti Globali 2012)

Tante le sfide aperte per il Terzo settore, che si misura con la crisi, certo, ma anche con la verifica interna dei propri modelli e della propria adeguatezza a essere quel “corpo intermedio” che la Costituzione cita nel suo articolo 2, facendone attore fondamentale della vita sociale del Paese. Mentre il governo Monti trasforma l’Agenzia per Terzo settore da organo di garanzia a istituto burocratico – perdendo così di vista la dimensione strategica, anche economica, del settore – si profila l’urgenza di curare il portato dell’associazionismo in termini di creazione di “valore sociale”, contro i rischi di un appiattimento, da un lato, economico-produttivo, dall’altro, autoreferenziale. Su quanto è in gioco oggi e sulla difesa attiva di questo patrimonio associativo sentiamo Stefano Zamagni, che per un quinquennio ha gestito l’Agenzia per il Terzo settore. Zamagni è professore ordinario di Economia Politica all’Università di Bologna.

Redazione Diritti Globali: Per decisione del governo Monti, chiude dopo 10 anni l’Agenzia per il Terzo settore, che lei ha presieduto. La ministra Elsa Fornero è apparsa piuttosto sbrigativa, affermando la ragione per cui non sarebbe stato possibile in ogni caso creare una nuova authority. Eppure, il ruolo di controllo e monitoraggio dell’Agenzia avrebbe dovuto interessare il governo, quanto meno per prevenire scorrettezze ed eventuali utilizzi impropri di onlus e non profit. Cosa accade, adesso? Si prospetta un ente di altra natura che copra le stesse funzioni o rimarrà un vuoto? E qual è il bilancio di questi dieci anni di attività?

Stefano Zamagni: Non è esattamente una chiusura, il decreto parla di trasferimento delle funzioni dell’Agenzia in capo al Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, e c’è da dire che a livello di singoli gruppi parlamentari, l’orientamento è sempre stato quello di esprimersi contro la chiusura dell’Agenzia. Entrando nel merito, perché l’Agenzia non deve chiudere, e perché su questo tutti concordano, opposizione parlamentare inclusa? Perché il mondo del Terzo settore ha necessità di avere un ente “terzo” rispetto al Terzo settore stesso e rispetto ad autorità di tipo politico o giurisdizionale. Nel momento in cui l’Agenzia viene internalizzata dentro un ministero, viene meno la condizione di terzietà, e diventa a quel punto irrilevante. La terzietà è necessaria per diverse ragioni. Innanzitutto, solo un ente autonomo e indipendente può giudicare la meritorietà dell’operato degli enti non profit, e sottolineo meritorietà e non legittimità, o liceità, queste le può valutare anche un ente burocratico come un ministero, ma la meritorietà è altra cosa. Secondo punto, il Terzo settore in Italia ha raggiunto dimensioni tali da rappresentare una vera forza sia sociale sia economica: cosa garantisce che di fronte a queste dimensioni non si verifichino fenomeni di natura perversa? Pensiamo a cosa sarebbe successo se, per esempio, non fosse stata creata un’autorità garante della concorrenza, sarebbe aumentato il tasso di monopolizzazione dell’economia. Allo stesso modo, per il Terzo settore eliminare una agenzia terza vuol dire permettere che assumano la forma di onlus enti in realtà di natura diversa, che così otterrebbero guadagni illeciti. L’Agenzia compie un’azione preventiva, in questo senso serve un ente che conosca bene il modus agendi del non profit, mentre il Ministero si limita a un controllo successivo, perché la burocrazia per sua natura subentra ex post, dopo che l’atto è stato compiuto. E può essere troppo tardi. Nell’arco della sua attività, l’Agenzia ha fatto chiudere oltre 1.600 false onlus, su circa 3.300 casi analizzati, avendo il potere di esprimere un parere sulla cancellazione dal registro degli enti non profit, e siccome perdere questa iscrizione significa perdere i benefici fiscali previsti dalla legge, l’Agenzia ha fatto fare allo Stato un grosso risparmio.

RDG: Dunque la competenza dell’Agenzia non è diciamo formale, ma riguarda la meritorietà di una onlus, qualcosa che ha a che fare con la “identità” e con la mission più che con l’adempimento burocratico. Può declinare questa categoria della meritorietà e illustrare come l’Agenzia negli anni ha lavorato per una verifica?

SZ: Per esempio, verificare il “tasso di democraticità” dentro le organizzazioni; chi lo fa se non un ente come l’Agenzia? Ci sono associazioni il cui presidente è lì da una vita, e questo non è certo un buon indicatore. Un altro esempio: verificare se i costi sostenuti per avviare e gestire una campagna di raccolta fondi sono accettabili, perché se per raccogliere dai cittadini 100 spendo 80, c’è qualcosa che non va, anche se dal punto di vista strettamente legale è tutto a posto. E ancora: come e chi valuta se una onlus genera o meno valore sociale? Un burocrate del ministero è difficile che sappia cos’è il valore sociale, che invece è un concetto chiaro e preciso, non è un caso che le onlus siano associazioni non solo non lucrative ma anche di utilità sociale. È un acronimo che ho creato io e ha fatto il giro del mondo, perché dire solo “non lucrative” era riduttivo. Se si fonda un club per giocare a tre sette, non si lucra ma non c’è utilità sociale se serve solo a chi l’ha fondato, “utilità sociale” significa produrre valore sociale. È una valutazione che avviene sulla base di indicatori di natura sia economica che sociologica, non su quella giuridica di cui sono detentori i burocrati ministeriali. Tornando alla scelta del governo, il ministero potrebbe avvalersi di consulenze mirate, ma allora si spenderebbe molto di più di quanto non si sia speso per l’Agenzia.

RDG: In merito a Terzo settore, il tipo di sussidiarietà che usciva dal Libro Bianco sul welfare di Maurizio Sacconi sembrava più una delega che una sinergia, una sorta di Big Society all’italiana. Oggi, anche se i toni del governo dei tecnici sono meno ideologici, i progressivi e costanti tagli alla spesa sociale di fatto “liberano” spazio di intervento a nuovi mercati sociali, siano essi privati o privati non profit. E una parte di non profit si sta attrezzando (si pensi alla cosiddetta “sanità leggera”). Nell’analizzare i diversi modelli di sussidiarietà, lei ha indicato come modello positivo quello definito “circolare”, in cui il Terzo settore meglio si porrebbe come attore della ricostruzione di legami sociali. Può chiarire questo concetto e concretizzarlo in alcuni esempi virtuosi?

SZ: Ci sono tre versioni della sussidiarietà: verticale, orizzontale e circolare. Quella verticale è il decentramento, quella orizzontale è quella che tutti conosciamo, che si attiva con le risorse, variamente aggregate, della società e che ha un difetto, ed è che nell’ambito del welfare non riesce a garantire l’universalità. Qui entra in campo la sussidiarietà circolare, che “tampona” questo deficit di mancanza di universalità. L’idea di fondo è quella di tenere attorno allo stesso tavolo ente pubblico, business community e Terzo settore per interagire in maniera dialogica e arrivare sia a co-progettare sia a realizzare gli interventi che si decide di attuare. Ci sono buone esperienze di questo tipo, per esempio a Bologna, e soprattutto in Trentino: c’è da chiedersi come mai 50 anni fa era una terra povera e oggi è un territorio tra i più sviluppati e con alta qualità della vita; è perché da tempo lavorano secondo il modello della sussidiarietà circolare, e non solo nel welfare. Lì l’ente locale insieme a imprese – soprattutto cooperative – e associazionismo decidono tutto congiuntamente, in condizioni di parità.

RDG: In alcuni suoi interventi si coglie un’attenzione, ma anche una preoccupazione, rispetto al fatto che siamo di fronte a un’epoca di passaggio, per l’associazionismo italiano, in cui prendere decisioni importanti, decisioni di approccio e di modello. Lei si riferisce in particolare all’alternativa tra un “modello fondazionale”, di tipo anglosassone, e un “modello associativo”, più tipico della tradizione italiana, cogliendone le differenze soprattutto dal punto di vista della “carica democratica”. Può approfondire alcuni caratteri significativi di questi due modelli? E poi, che consapevolezza c’è, nel non profit italiano, di queste differenze?

SZ: La matrice italiana tradizionalmente vale sull’associazionismo, quella anglosassone sulla fondazione. Il modello fondazionale non favorisce la democrazia, la fondazione è una figura giuridica “contro” la democrazia, perché c’è un fondatore che avendo risorse le destina a questo, per ragioni filantropiche o altro, a una fondazione che porterà il suo nome, di cui lo stesso stabilisce lo statuto che a sua volta stabilisce le regole della governance. Insomma, la fondazione funziona secondo il volere del fondatore o dei fondatori, e dove sarebbe la democrazia? Nel modello associativo invece sono i soci che costituiscono l’assemblea e applicando i metodi della democrazia ordinaria eleggono i loro rappresentanti, discutono, modificano, controllano e così via. Certo, il modello fondazionale è più veloce, il fondatore che di solito è presidente a vita e nomina persone di diretta fiducia, non ha bisogno di passare attraverso un confronto allargato, mentre nel modello associativo si discute e si litiga, è più complesso. Ma è evidente che il modello associativo fa crescere la società, quello fondazionale no, anche se fa del bene. Nel contesto italiano il modello associativo continua a prevalere; le fondazioni, tolte quelle bancarie, sono poche, una ventina o poco più, la nostra tradizione continua a far leva sull’associazionismo. Pensiamo alle grandi associazioni, ACLI, ARCI, MCL, sono la nostra ricchezza, e la legislazione deve difendere questa tipicità, senza nulla togliere alle fondazioni, ma non c’è dubbio che il “genius loci” italiano privilegi il modello associativo. C’è oggi chi preferirebbe convertire le associazioni in fondazioni, perché sono lente, sono complesse, sono poco funzionali, ma personalmente non sono d’accordo e chi sostiene questa tesi non conosce la storia italiana né la matrice culturale da cui proviene. Credo che la saggezza prevalga, in questo senso, e non si abbandonerà il modello italiano, perché i corpi intermedi della società fanno parte del nostro DNA, tanto che l’articolo 2 della Costituzione esplicitamente li contempla e incentiva.